摘要
文章深入剖析了43份药品安全行政执法和刑事司法的衔接（简称“行刑衔接”）法律法规，运用文本特征提取、词云图可视化与语义网络关联分析等文本分析方法，揭示行刑衔接机制中的制度重心。结果表明，药品监管部门、公安和检察机关应依法履行移送、立案与监督职责，重点关注涉案物品检验认定及时限要求。信息共享与联席会议作为沟通平台，亦应充分发挥协同作用。当前药品行刑衔接机制应该在案件处置、监督实施、犯罪构成要件认定、信息共享与联席会议常态化建设五个维度深化改革，持续推进机制的完善与落地。
Abstract
This study systematically reviews and critically analyzes 43 legal and regulatory documents concerning administrative-criminal coordination in pharmaceutical safety. Text analysis methods such as feature extraction，visual presentation，and semantic network analysis are applied to uncover the institutional priorities and practical challenges within the coordination mechanism. Findings indicate that drug regulatory administration，public security bureau，and procuratorial organs should fulfill their duties of case transfer， filling，and supervision under the law，with particular attention to the identification and timeliness of forensic testing. Information sharing and joint meetings，as key platforms for inter -agency communication，should also fully leverage their coordinating roles. The current challenges in the coordination mechanism are concentrated in five areas: case handling，supervisory implementation，determination of elements of crime，information sharing， and the institutionalization of joint meetings to refine and implement the mechanism.
一、 研究背景
党的十八大以来，国家高度重视法治中国建设，围绕全面依法治国不断运用法治方式深化改革。行政执法和刑事司法的衔接（简称“行刑衔接”），指行政执法机关、公安机关、人民检察院和人民法院在执法过程中，对涉嫌犯罪或无需追究刑事责任但应承担行政责任的案件，依规移送主管机关处理[1]。行刑衔接是行政权与司法权共同参与社会治理的一项重要机制，其运行模式的完善一直备受关注。中共中央、国务院也在《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中明确指示，“完善行刑衔接机制”。药品安全是社会公共安全的重要组成部分，深受国家和人民群众的重视。鉴于在涉药案件治理中，仅凭借行政及司法单一方面难以将药品安全问题进行全方位、多角度规制[2-3]，2019年修订的 《中华人民共和国药品管理法》在立法层面明确了药品安全领域的行刑衔接，为机制的进一步落地提供了坚实法律基础[4]。近年来，随着药事管理法规体系日益完善，特别是2023年新出台的《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称新《办法》），药品行刑衔接机制的制度框架已构建完毕，当下正处于不断完善与发展的关键阶段。目前涉及药品行刑衔接的法律文本众多，一线执法部门该如何正确理解、掌握并贯彻落实各项规范的要求，是保障机制顺畅运行的关键。现有文献未能系统梳理法规条文间的逻辑关系，难以给执法者及关注者提供药品行刑衔接发展的整体脉络。因此，本文依托于法律文本的研究范式，运用文本分析方法探究系列法律条款的侧重，并对标实务辨析药品行刑衔接的发展困境，进而为推动机制的完善提供政策建议。
为深入理解药品行刑衔接的运行逻辑，提升政策梳理的理论深度，本文将国家治理现代化等相关理论作为分析基础。从理论层面看，行刑衔接是国家法治体系中的重要一环，一直以来受到法学界和管理者的广泛关注。根据刑事治理现代化的进程，国家在应对复杂社会风险时正逐渐由单一部门规制向多元主体协同治理转变，刑法的功能也逐步由以往的打击犯罪、消灭犯罪转变为犯罪控制和犯罪预防。在此过程中，行刑衔接体现了刑法规范向预防型、合作型治理模式的延伸，实现以行政犯治理为使命的现代刑事治理体系的规范重建[5]。立足于规范刑法与前置部门法间的关系，行刑衔接不仅和实体正义的实现联系密切，更涉及程序正义与治理效能的协调，所以机制设计与运行效果始终是刑法学与行政法学关注的焦点，理论研究对应体现在行政执法与刑事司法权力边界、程序性衔接以及协作机制等维度。
行政法学研究指出，在复杂社会问题治理中监管者存在“行政行为刑法化”与“刑事责任前移”的趋势。这种现象多发生在诸如药品监管、环境保护、安全生产等高风险领域，行政机关作出的行政行为常常成为刑事追责程序启动的前置条件[6]。作为衔接机制有效运行的一大核心议题，科学的案件移送标准与证据规则，是这些领域的案件应该适用行政执法还是刑事司法的判断边界。案件信息的完整性、及时性与可传递性构成了行政、司法协同执法的基础，也对执法规范化提出了不同层次的要求。刑法学研究则更聚焦于行刑衔接对犯罪打击效果与刑法权威的保障作用。如有学者指出，行刑衔接不仅有助于弥补行政执法中存在的“以罚代刑”“轻罚化”倾向，也可作为刑事法介入行政管理的必要补充[7]。一方面，司法机关通过建立标准化的案件移送标准与跨部门合作平台，能够及时、有效地接管重大违法行为，进而实现刑法威慑与公共利益保障。另一方面，检察机关在衔接机制中所承担的法律监督职能，也被视为维护法治统一与权力制衡的重要制度保障。
国家治理现代化也为行刑衔接的发展提供了宏观理论依据。近年来，伴随“国家治理体系和治理能力现代化”战略的推进，学者们逐步将“国家治理”“协同治理”“法治政府”等理念引入行刑衔接研究[8]。例如，有研究指出，传统的分割式社会治理模式已难以应对新型社会风险，需通过制度化的联勤联动、信息共享、协同办案等机制，提升政府内部治理的一体化程度[9]。从制度逻辑上看，行刑衔接也是社会综合治理理论在法治领域的具体体现，运行效果不仅取决于法律规范的完备程度，也依赖于各部门间的协作能力与执法文化的融合[10]。与上述理论类似，制度经济学也可以解释行刑衔接在执行层面遇到的障碍。该理论提示在制度实施背后存在交易成本与激励结构，政策制定者不仅需要观察法律条文的设计逻辑，更需要注重执行环节中的资源配置、权责匹配度及绩效反馈等要素[11]。由此可见，当前行刑衔接推进缓慢、执行落地困难等问题，并非全因法律规范不完备，后续配套措施未能充分调动执行者的积极性也是关键诱因。行刑衔接的完善除了依靠法规细化外，还需要从各级财政支持、各部门责任追溯、治理效果考核等层面建立配套制度，来增强机制实施的可行性。行刑衔接处于刑法学、行政法学与国家治理理论的交汇点，兼具制度协调与多元合作的特性。在药品安全这一高风险、专业化的治理领域，行刑衔接所存在的执法标准不一、证据认定复杂、协作机制不畅等阻碍，不仅是完善现有法律框架的任务，也给相关理论研究的丰富提供了素材。药品的特殊性使其成为观察行刑衔接制度运行逻辑与完善路径的重要窗口。
二、 研究设计与分析框架
（一） 研究设计与方法
文本分析法可以深度挖掘文本间的“内在逻辑”，运用多元化的方法和视角来揭示文本隐藏的侧重，对文本信息进行理论化的解读与转化[12]。本研究采用文本分析法得到药品行刑衔接政策的发展脉络，可以概括为以下步骤。首先，结合研究目标，明确政策文本的纳入和排除标准。其次，通过检索法律数据库、政府官方网站以获取非结构化数据，本文聚焦于其中的关键条款文本数据。再次，对筛选好的文本数据进行预处理，包括分词、无意义词过滤、同义词定义、自定义词典等操作，准备好用于量化分析的文本数据。其中，因部分法规文件中存在专有概念的其他同义表述，为保证分词的准确性，本文通过微词云平台的自定义词典来校正。最后，采用文本分析工具微词云对预处理后的文本数据，进行词频统计与词频—逆文档频率（term fre⁃ quency⁃inverse document frequency，TF⁃IDF）的文本特征提取、可视化分析、语义网络关联性分析，从整体上把握药品行刑衔接相关政策文本的侧重点，为对策分析指明方向。其中，TF⁃IDF 衡量词语在文本中的重要性，值越高则表明关键信息程度越强[13]。词云图通过关键词聚类直观呈现高频词，突出核心内容[14]。语义网络分析则基于关键词共现构建关联图，节点大小反映词频，连线粗细代表共现强度，从而揭示特征词间的内在联系[15-16]。
（二） 数据来源
本文所涉研究文本以北大法宝法律数据库作为主要来源，辅以各地政府官方网站的公开文件。检索关键词设置为“药品行政执法与刑事司法”，检索范围为全文，选择模糊匹配，时间截至 2023 年 12 月31日，初筛共获中央法规712份、地方法规13 294份。因本文意在探究实施层面药品行刑衔接规制的侧重点，在后续文本精筛中采用如下的排除标准：① 非药品领域文件，包括林业、知识产权、环境保护、安全生产等；② 不以行刑衔接为直接对象的文件，如《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国药品管理法》等；③ 已失效及无法获取全文的非公开文件。最终，共纳入 43 份政策文本（表1）。
表1数据来源
三、 结果与讨论
（一） 文本特征提取：机制核心模块识别
本文基于TF⁃IDF算法对特征词进行排序，最终选取的排名前 40 位的高频特征词如表2所示。根据所承载的信息权重，“移送”与“立案”位列前2，分别对应药品行刑衔接中的启动程序与处置结论； “依法”位列第9，强调制度运行的法制要求；“之日起”排名第18，反映执法程序中时效性的严格要求； “信息共享”与“联席会议”分列第24和第36，揭示各主体间沟通协作机制的重要性。
表2法律文件中TF⁃IDF值排名前40位特征词
本文将与程序性环节相关的特征词进行归类 （表3），发现其语义属性高度契合当前的药品行刑衔接制度构架，涵盖职责主体与履职模式、移送制度、证据转化制度、协作配合模式、监督方式及信息平台建设等环节。例如，在证据转化方面，文本频繁提及“检验”“检测”等词汇，指向通过技术手段提升行政证据向刑事证据转化的规范性与科学性；在协作模式中，联席会议被视为重大案件沟通协调的重要载体；在信息平台建设方面，强调信息共享机制的优化是提升执法效能的关键。此外，为探究不同词性在机制构建中的作用，本文分别统计了名词与名动词出现频次最高的前10个特征词。名词方面，“立案”“涉嫌犯罪”“依法”位居前3，提示需在法律制度层面明确立案标准；名动词方面，“检验”“检测”“监督”排名领先，反映出技术手段与监管行为在实践中的核心地位。
表3程序性环节的特征词分类
（二） 词云图可视化分析：机制关键节点
本研究采用微词云平台绘制词云图，并选取词频排名前100的特征词进行可视化（图1）。“药品监管部门”“公安机关”“检察机关”等关键词较为突出，显示执法主体在药品行刑衔接中的关键性。相较之下，“检察机关”的词频低于前两者，因其职能侧重于对衔接过程的监督，而非直接参与案件移送与立案等实质环节。药品监管部门与公安机关在机制运行中处于主导地位，分别承担“移送”与“立案”两大关键环节。此外，“涉嫌犯罪”“检验”“认定”等高频词也指向机制中需重点规范和优化的事项。词云中“行政处罚”的凸显，提示了反向衔接在行政责任追究中的重要性。“应当”作为典型模态词，虽已在现行法律规范中广泛替代“必须”来使用，以提升条文适用的灵活性，但相对较低的刚性会导致法律规范存在被弱化的可能性，因此更需加强对执行的追踪与监督。
图1药品行刑衔接政策文本词云图
（三） 语义网络关联分析：机制的协调环节
本文对完成分词和无意义词剔除后的汇总文本开展语义关联性分析，并构建了基于词语共现的语义网络关系图（图2）。“移送”“公安机关”“药品监管部门”“检察机关”构成了网络核心节点。“移送”程序在机制设计中已受到高度重视，规范要求相对完善。药品行刑衔接机制的运行主要依赖药品监管部门与公安机关的协同配合，检察机关则在其中发挥监督作用。为保障各环节高效联动，“联席会议”和“信息共享”等沟通机制被提出并逐步推广，但两者的共现频率较低，可能反映出地方在相关机制建设上的差异性与发展不平衡，部分地区仍处于探索阶段。此外，语义网络中还识别出“立案”“证据”“检验”“涉嫌犯罪”等关键特征词，作为网络中的“桥接节点”[17]，即在连接各法律概念、衔接制度要素方面发挥枢纽作用。这些核心节点不仅体现了法律文本的制度重心，也提示执法实践中应予以重点关注与持续优化。总体来看，药品行刑衔接的制度安排较为集中在沟通协作与证据转化两个方面，但在实践中可能存在区域间发展不均的问题。
图2药品行刑衔接文本语义网络关系图
四、 政策性建议
基于文本分析结果，药品行刑衔接的关键议题集中在案件移送、监督机制、犯罪构成认定、信息共享及联席会议五个方面。为推动制度完善，本文结合实践进展提出如下对策建议。
首先，文本分析结果显示现行法律规范对案件与线索移送已有较为细化的规定。如新《办法》明确专案组负责移送，并规范材料种类与时限要求，体现出制度层面的高度重视。但实践中仍存在现实困境：一是复杂案件往往涉及多种违法行为及主体，假如部分（行为、主体）涉嫌犯罪、部分不涉时，是否整体移送仍无统一规范。二是行政机关发现涉嫌犯罪时，是否应立即移送或可同步作出行政处罚，缺乏明确指引。三是线索移送常常导致公安提前介入，若界限不清，可能引发执法权与侦查权失衡，侵害当事人权利[18]。针对上述问题，建议进一步明确涉罪行为认定与案件范围界限，规范案件移送的行政程序与刑事程序的衔接边界。线索移送应兼顾侦查时效性与限权原则，严格限定移送范围。随案材料方面，建议以是否构成犯罪为核心，确保判断标准具备客观性与法定性。
其次，尽管检察机关在法律规范文本中出现频次不太高，但其监督职能却是保障案件移送与立案顺畅的关键。当前检察机关的外部监督实践面临两大困境：一是监督依据缺失。《立法法》规定司法制度只能由法律规制，而我国行刑衔接专门规范的法律位阶不高，行政法规对检察机关监督职责赋予的合法性存疑。二是监督效果有限。尽管新《办法》第6条及部分地方性规范赋予检察机关对药品监管部门与公安机关的监督职责，但其在信息获取上的困难、事后以书面审查为主的方式，以及非核心办案角色的定位，均导致监督意愿不足、实效不强[19]。为破解上述难题，建议在宪法层面确立行刑衔接原则，制定与基本法位阶相当的《行刑衔接法》 作为顶层法源。同时，通过信息共享平台强化检察机关主动获取案件信息的能力，从而优化监督机制、增强制度执行力[20]。
第三，在药品行刑衔接中，犯罪事实认定具有专业性和复杂性[21]。在词云分析中显示“检验”“认定”高频出现，反映出涉药犯罪刑事要件的特殊性。例如，“假劣药”“严重危害人体健康”等术语均属规范性构成要件，司法机关在认定时需药品监管部门提供技术支持。然而，现行《中华人民共和国药品管理法》主要服务于行政监管，相关检验制度难以达到刑事案件对法益侵害司法证明的高度，导致证据收集工作难度增大，不利于案件移送和后续处理[22]。尽管新《办法》第26、28条对“假劣药认定意见”提出规范要求，但监管部门在实践中仍难以出具符合司法标准的检验意见，原因包括人员资质不足及法律对刑事构成要件界定不清等。为此，建议由药品监管部门以专家研讨共识形式，对涉案关键要件作出技术认定，专家库出具的结论经行政及司法双方认可后，将增强证据的中立性与权威性。同时，证据认定费用由实际使用单位承担并纳入财政预算，以保障机制运行的可持续性。
第四，信息共享是药品行刑衔接中的关键环节，文本分析结果显示其与公安、药监、检察部门等词汇在法律文本中高度关联，反映出信息交互是各部门合作的关键。目前信息共享涵盖网络平台、信息通报制度等多种形式，如浦东新区首个信息共享平台、湖南“智慧食药监”系统、浙江“行刑衔接闭环管理”数字应用平台等[23]。但是，当前信息共享机制依然推进缓慢，主要存在三方面问题。一是操作规范不明确，录入信息范围存在争议，导致部门缺乏推进积极性。二是责任约束不强，文件中虽已设定主体职责但却缺乏对不作为或违规行为的惩戒。三是平台建设成本高、缺乏专项配套经费，难以维系持续运行。为此，建议明确各部门共享信息的范围与时限，如药监部门可以充分提供执法明细以满足检察监督需求，检察、审判机关共享范围可仅限于程序性信息。同时，借鉴地方经验，可以建立定期考评机制，将信息共享纳入执法规范化评价体系。在监督方面，赋予检察机关对录入情况的监督权，并可提出整改建议。在经费上，建议设立国家专项资金，地方配套支持，推动平台高效、规范运行。
最后，文本分析结果显示，联席会议是药品行刑衔接中多单位协调执法的重要沟通方式。联席会议有助于疏导各部门在共同执法时因职责分工带来的法律适用分歧，新《办法》第33条也明确要求地方定期召开会议。实践中不少地区对此已有探索，如江苏省四方联席会议机制。然而，实践中各地的联席会议多依赖地方领导人推动，规范性和持续性不足。各部门对工作职责和履职方式存在的认知差异，也影响这一机制的落地效率。此外，联席会议常常服务于阶段性专项整治行动，偏离其原本协调各部门执法与法律规范的普适性功能。因此，建议可以由省级层面出台配套制度，明确职责分工与议事规则，如新疆维吾尔自治区的联席会议制度。地方政府定期对联席会议运行情况实施监督评估，保障联席会议定期开展、及时调整运行策略，以增强制度实效与常态化水平。
