摘要
文章以10项国家级的异地就医直接结算政策为研究对象，构建政策建模一致性（PMC） 指数模型进行量化评价。研究发现，10项政策的PMC指数均值为6.88，6项政策等级为优秀，4项为良好，表明国家级异地就医直接结算政策的质量总体较好。但部分政策在政策时效性、政策对象、政策内容、政策工具等方面存在一定的优化提升空间。据此提出统筹政策目标时序，提升政策时效的协同性；强化多部门协同参与，增强发布机构的联动性；优化政策工具结构，平衡三类工具的使用频率等建议。
Abstract
Taking ten national-level policies on direct settlement for cross-regional medical treatment as research objects，the study constructs the PMC index model for quantitative evaluation. Findings reveal that the average PMC index for these policies is 6.88，with six policies rated as excellent and four as good，indicating generally high quality in national-level policies. Nevertheless，certain policies still have room for improvement in policy timeliness， target groups， content， and tools. Accordingly， the study proposes the following recommendations，including coordinating the temporal sequencing of policy objectives to enhance the synergy of policy timeliness， strengthening multi-departmental participation to improve coordination among issuing authorities，and optimizing the structure of policy instruments to balance the frequency of use across the three categories.
异地就医直接结算是指基本医疗保险参保人员在其参保统筹地区外发生的医疗费用，由就医地医疗机构与参保地医保经办机构直接进行结算的服务模式[1]。作为我国医疗保障体系的一项关键性制度安排，其战略定位不仅在于解决参保群众跨区域就医“垫资、跑腿”的现实难题，更是深化医药卫生体制改革、推动公共服务均等化、构建全国统一医保服务网络的重要组成部分[2]。近年来，从国家异地就医结算系统的建成与完善，到住院、普通门诊及门诊慢特病费用跨省直接结算的逐步推开，政策实践取得了显著进展，覆盖范围持续扩大，服务便捷性不断提升[3]。然而，该领域的推进仍面临诸多挑战。政策体系的复杂性、统筹地区间制度差异、基金监管难度以及结算流程的标准化不足等问题，制约着政策效能的充分释放[4]。现有关于异地就医直接结算政策研究多集中于以下两个方面：一是政策实施效果评价，包括政策实施对居民就医行为[5]、医疗服务利用[6]、就医费用[7] 等方面的影响；二是以定性研究方法为主对政策本身内容进行分析[8-9]。缺乏对政策文本进行系统性、多维度量化评价的综合性框架，难以揭示政策体系内在的结构特征与协调程度。
针对上述研究局限，本文旨在提出并回应一个核心问题：如何对我国国家层面出台的系列异地就医直接结算政策进行系统性的量化评估，以科学识别其整体质量、内部一致性与优化空间？为此，本研究引入政策建模一致性（PMC）指数模型，构建一个包含多维度变量的政策文本量化分析框架，并对 10项核心国家政策进行实证评价。通过这一方法，研究期望达成以下目标：一是从政策内部结构出发，实现对异地就医直接结算政策体系的系统性剖析；二是通过量化指数直观呈现各项政策的优势与短板；三是为未来政策的精准制定、动态调整与协同优化提供基于实证的参考依据，从而助力异地就医直接结算制度的进一步完善。
一、 资料与方法
（一） 资料来源
2009年12月，人力资源社会保障部、财政部发布了《关于基本医疗保险异地就医结算服务工作的意见》（人社部发〔2009〕190号），虽然该政策已经失效，但是该文件作为首个探索异地就医结算的专项政策，标志着该议题正式纳入医改顶层设计。因此，本文以2010年1月1日—2025年8月31日国家层面发布的医保异地就医结算政策为研究对象。为确保数据全面与权威，本文采用系统化检索策略：首先，针对“异地就医”“结算”两个核心概念在 “北大法宝”（检索式“异地就医”AND“结算”）和“中国政府网国务院政策文件库”进行检索；其次，剔除撤销、废止的政策，重点选取法律法规、通知、意见等规范性文件，并将与本文主题关联度较低的政策予以剔除，如仅提及异地就医直接结算，但无更具体内容陈述的政策。根据以上步骤，总共检索到19项国家层面政策，剔除9项不符合要求的政策（撤销和废止政策6项，与本文主题关联较低的政策3项），最终得到 10项国家层面异地就医直接结算政策（表1）。
表1待评价异地就医直接结算政策汇总
（二） PMC模型构建
PMC指数模型，是由Estrada提出的当前国际上公认的公共政策评价工具[10]。在政策评价中，此模型的应用原理是利用政策若干个属性的综合得分对单项政策进行评价分析，进而有效地将定量和定性指标联系起来，反映政策总体与各方面的优势与不足。PMC指数模型被引入我国后，学者们根据不同领域政策的特点对指标进行了适当的调整，并取得了较好的效果[11-12]。构建 PMC 指数模型包括以下四个步骤：变量识别与选取、建立多投入产出表、计算PMC指数、绘制PMC曲面（图1）。
图1PMC指数模型实施步骤
1. 政策文本词频分析
根据上述步骤筛选出的政策文本导入软件数据库ROSTCM 6.0进行文本挖掘，通过分词、词频统计等步骤提取出高频词汇。在分析政策的特性时，将对分析结果影响不大的常用动词“应当”“加强”“开展”和副词“及时”“重大”予以剔除。最终得到异地就医直接结算政策文本的词频分布（表2）和社会网络图谱（图2），显示了异地就医直接结算政策文本中的核心词及关联结构，为下一步选取政策评价一级、二级变量提供参考。
表2异地就医直接结算政策文本主题词词频分布（45个）
图2异地就医直接结算政策共现高频词的社会网络图谱
2. 政策评价变量选取
变量的设置上，一般由若干个一级变量和不受数量限制的二级变量组成，一级变量没有固定的排列顺序且相互独立，二级变量构成一级变量，当前国内关于异地就医政策评价尚未形成公认统一的权重分配标准，因此本文采用等权重赋值二级变量的方式开展后续分析[13]。本文基于既往研究中学者对于医保政策的评价指标[10-11，14-17]，并结合前文对政策文本的挖掘结果，确定了政策性质、政策时效、发布机构、政策领域、政策对象、政策工具、政策内容、政策功能、政策评价9个一级变量（表3）。
二级变量的设置中，政策内容和政策对象的二级变量根据前文对政策文本的挖掘出现的高频词，如异地就医、直接结算、登记备案、就医管理、门诊慢特病、医疗机构、医保经办机构等确定，其他二级变量由已有文献中学者对于医保政策评价的既有指标确定[18-19]，最终确定二级变量42个。变量设置见表3。
3. 建立多投入产出表
多投入产出表是一种可供选择的数据库分析框架，可储存大量数据来测量单个变量[14]。在上述构建的评价指标变量和参数设置的基础上，通过词频分布确定二级变量的取值，最终建立10项政策样本的多投入产出表（表4）。
表3政策量化评价变量设置
表4多投入产出
4. PMC指数计算与政策等级划分
首先，确定二级变量的取值，若在政策文本中出现对应的二级变量相关内容时，则给二级变量赋值为1，反之为0；其次，计算每个一级变量的值，即每个一级变量下的二级变量之和除以二级变量的总数；最后，计算每项政策的PMC指数。参照Estrada的政策等级划分标准[10]，政策等级如表5所示。
表5政策评价等级划分标准
5. PMC曲面构建
PMC 曲面可以对 PMC 矩阵中的所有结果进行可视化展示。PMC曲面反映了政策在多维坐标空间上各个维度的优势与不足，能全方位展示异地就医直接结算政策。本文共选取了9个一级变量，构建3×3 矩阵，并绘制曲面图。矩阵形式如式（1）所示。
(1)
二、 异地就医直接结算政策文本的PMC指数模型结果
（一） 政策整体结果
从PMC指数量化结果可知（表6），近年来我国异地就医直接结算政策整体质量较好。按照 PMC 指数得分高低对10项政策进行排序为：P9（7.81）＞ P8（7.74）=P10（7.74）＞P1（7.40）＞P5（7.36）＞P6 （7.35）＞P7（6.93）＞P2（5.58）＞P3（5.51）＞P4 （5.41）；按照政策等级划分，6 项政策（P9、P10、P8、 P1、P5、P6）评价结果为优秀，4 项政策（P7、P2、P3、 P4）评价结果为良好，无不良等级政策，政策整体优良率为100%。表明异地就医直接结算政策在政策设计和制定过程中较为充分考虑了异地就医直接结算所涉及的各维度，其中，优秀政策对异地就医直接结算的推行和实施起到了明显的推动作用。
（二） PMC曲面图
本文对PMC指数最高（P9）、最低（P4）以及得分中间（P1、P7）的政策进行分析，分别绘制了4项政策的PMC曲面图（图3），以便更加直观比较各项政策的优劣程度。
《进一步做好基本医疗保险跨省异地就医直接结算工作的通知》（P9）的 PMC 指数为 7.81，排名第一，政策效果最佳。该项政策是我国第一项将普通门急诊、住院、慢特病费用全部包含的跨省异地就医直接结算的政策，进一步完善了跨省异地就医直接结算政策。该政策贯彻落实《中共中央、国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》精神，深化跨省异地就医直接结算改革，持续提升人民群众异地就医的体验感和安全感，是一项全面性政策。9个一级变量得分均高于或等于平均水平，且在政策性质（X1）、政策领域（X4）、政策内容（X7）、政策功能 （X8）、政策评价（X9）五个方面都获得满分，充分表明该项政策考虑全面、系统完善、目标明确，同时也为其他省（市）政策制定提供了借鉴和参考。
《规范跨省异地就医住院费用直接结算有关事项的通知》（P4）的PMC指数为5.41，得分最低，排名第十，政策等级为良好。除政策对象（X5）和政策内容（X7）外，其余一级指标值均低于平均水平。首先，在政策性质（X1）方面，忽略了监管和指导方面的制度内容设置；政策时效（X2）主要为短期规划，缺乏与中长期规划相结合。在发布机构（X3）方面，缺乏国务院及其他国家级部门的联合发布。其次，政策领域（X4）缺乏技术支持等方面的制度内容设置，关于建立异地就医直接结算网络平台、线上监督平台等工作仍需加强。在政策工具（X6）方面缺乏需求型和供给型政策工具，在政策中需加强相关资金投入等。
而中间得分的政策则呈现出我国异地就医直接结算政策体系中更具普遍性的特征，其表现既优于最差政策的框架短板，又弱于最优政策的系统完善性。如：P1的PMC指数为7.40（排名第4，政策等级优秀），其在政策性质（X1）、政策时效（X2）、政策领域（X4）、政策功能（X8）及政策评价（X9）等核心维度均取得满分，契合政策设计的基础框架要求，但在发布机构的协同性（X3）、政策内容的细化程度 （X7）方面存在短板，一定程度上削弱了政策的系统协同性；P7的PMC指数为6.93（排名第7，政策等级良好），虽在政策性质、领域、功能及评价等维度保持满分水准，政策内容的针对性也相对充足（X7），但政策时效的中长期规划不足（X2）、政策工具的多元化配置欠缺（X6），使其在实施持续性与工具适配性上弱于最优政策，却较最差政策在核心框架构建上更为完善。二者的特征既体现了多数政策具备的基础合规性，也暴露了部分维度的短板，进一步丰富了政策评价的梯度层次，为政策体系的分级完善提供了中间样本支撑。
表6各项政策的PMC指数、排名和等级
图3P9（A）、P4（B）、P1（C）、P7（D）的PMC曲面图
（三） PMC指数雷达图
政策的一级指标平均得分由高到低为：X9＞ X1＞X8=X4＞X7＞X5＞X2>X6＞X3。为了更加直观地显示各项异地就医直接结算政策的整体得分情况，结合政策评价等级选取10项政策一级指标的 PMC指数平均值，利用雷达图进行展示（图4），可以直观地看出异地就医直接结算政策得分的整体变动情况。政策评价（X9）、政策性质（X1）、政策功能 （X8）、政策领域（X4）表现较好，超过一半的异地就医直接结算政策得分高于平均值。而政策时效 （X2）、政策对象（X5）、政策内容（X7）、政策工具（X6）、发布机构（X3）表现较差。
图4政策一级变量均值得分雷达图
三、 讨论
本研究基于 PMC 指数模型对国家层面异地就医直接结算政策展开评价，结果显示 10 项政策的 PMC 指数均值达 6.88，表明我国异地就医直接结算政策体系整体设计具备科学性与合理性，政策质量处于较高水平。从政策等级分布看，优秀政策内容覆盖范围更广，良好政策则呈现较强的专指性，两类政策相互配合、协同互补，支撑了异地就医直接结算政策体系的全面性。进一步结合 PMC一级指标的均值表现可知政策评价（0.92）、政策性质（0.90）、政策功能（0.88）、政策领域（0.88）等指标均值较高，是当前政策的优势维度； 而政策时效（0.67）、发布机构（0.53）、政策工具（0.63） 等指标均值偏低，构成了政策体系的主要短板。结合上述短板指标的表现，分析问题成因并提出优化建议。
（一） 统筹政策目标时序，提升政策时效的协同性
从 PMC 指标看，政策时效（X2）均值仅为0.67，是短板维度之一。成因在于当前政策对长、中、短期目标的统筹不足。部分政策侧重短期落地性，缺乏对长期体系构建的引领；部分政策聚焦长期方向，却未拆解为中期可执行的阶段性任务，导致政策目标的时序衔接性较弱，时效协同性不足。对此，建议在政策制定中建立目标时序统筹机制。以构建“全面、高效、可持续的异地就医直接结算体系”为长期目标，拆解为中期（2~3 年）的结算范围扩围、信息系统升级等可量化任务，再细化为短期 （1年）的门诊慢特病结算试点、区域预付金机制落地等可操作举措。通过明确长—中—短期目标的层级关系与衔接节点，形成清晰的政策发展规划，提升政策的协同性，推动政策效力的最大化释放。
（二） 强化多部门协同参与，增强发布机构的联动性
发布机构（X3）均值为 0.53，是所有一级指标中最低的维度，反映出政策制定的多部门联动不足。成因在于当前政策多以医保部门为主导，卫生健康、财政、信息技术等相关部门的参与深度有限，仅承担辅助性角色，导致政策制定的视角单一，难以兼顾医疗服务供给、财政保障、技术支撑等多维度需求。对此，建议构建多部门协同决策机制。以医保部门为核心，将卫健委（负责医疗服务规范）、财政部（负责资金保障）、工信部（负责信息系统技术标准）等纳入政策制定的核心参与方，建立常态化的跨部门联席会议制度。在政策起草阶段，同步征求各部门的专业意见；在政策实施阶段，明确各部门的分工与衔接流程，同时通过调研、问卷等方式收集公众与医疗机构的诉求，形成“政府主导、多部门协同、社会参与”的政策制定格局，提升政策的全面性与落地性。
（三） 优化政策工具结构，平衡三类工具的使用频率
政策工具（X6）均值为 0.63，表现偏弱的成因在于工具类型的使用失衡：当前政策中环境型工具 （如规范、指引）使用占比偏高，而供给型、需求型工具的应用不足，导致政策的资源支撑与市场活力不足。对此，建议调整政策工具的使用结构。一是适度降低环境型工具的重复使用，避免过度依赖规范性文件；二是增加供给型工具的投入，重点加强异地就医的信息化设施、专业经办人才、跨区域资金池等供给侧资源配置，例如支持信息技术企业参与医保信息系统的升级与维护；三是拓展需求型工具的应用，引入市场机制，如鼓励商业保险机构参与异地就医结算服务的经办，通过市场力量满足多元化的保障需求，形成环境型工具引导方向、供给型工具强化支撑、需求型工具激活活力的工具组合，提升政策的实施效能。
本研究基于PMC指数模型对国家层面10项异地就医直接结算政策展开评价，结果表明，我国异地就医直接结算政策体系的整体质量较高，PMC指数均值达6.88，政策设计具备基本的科学性与合理性；从一级指标看，政策评价、政策性质、政策功能等维度表现突出，而政策时效、发布机构、政策工具是主要短板维度。通过对政策短板的成因分析与优化建议的探讨可知：异地就医直接结算政策的完善需聚焦在目标时序统筹、多部门协同、工具结构优化等核心方向，通过构建目标层级体系、强化跨部门联动、平衡政策工具类型等方式，可有效提升政策的协同性、全面性与实施效能。另外，本研究仍存在一些不足：一是聚焦国家异地就医直接结算政策，对于地方政策结论可能欠缺普适性，因此后续研究可以将地方异地就医直接结算政策纳入考察的范围，并在指标体系构建方面更多关注各地的不同特点；二是在PMC指数模型的构建中，变量设置仍具有一定的主观性，变量的维度及深度需要进一步研究。可以考虑设计一些具有普适性的标准变量，辅以针对具体问题的非标准变量，让变量更加多样化。
