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南
               第2期 总第121期                           南京医科大学学报（社会科学版）京医科大学学报（社会科学版）
                 2024年4月                      Journal of Nanjing Medical University（Social Sciences）of Nanjing Medical University（Social Sciences）  · 111  ·
                                              Journal
                      二、卫生健康政策外在结构特征                              100                                        88
                                                                   90
                  （一）数量特征                                          80                                  74
                   对不同年份卫生健康领域改革政策发文数量                           （个）  70
               进行分析，并进一步总结分析政策数量变动后的深                              60                               50    51
                                                                   50
               层次原因。卫生健康政策发文年份分布如图 3 所                           文件数量  40  30         37  32  33  33
               示。整体来看，根据发文数量以及政策重点关注领                              30   26  22  22  20         25
                                                                                   20
               域等特点，卫生健康领域改革分为三个阶段：第一                              20            11
                                                                   10
               阶段，起步发展阶段（2009—2013 年），政策数量逐
                                                                   0
               年下降，改革政策主要关注点为建机制，新医改初                               2009  2010  2011 2012 2013  2014  2015  2016 2017  2018 2019 2020 2021  2022  2023
               期确立了“一个目标、四梁八柱”的核心改革框架，                                                 年份
               明确基本医疗保障制度、国家基本药物制度、基层                                   图3 卫生健康领域改革政策发文年份分布
               医疗服务体系、基本公共卫生服务、公立医院改革                            表1   卫生健康领域改革政策不同部门单独、联合发文数量
               试点等五大任务，实现保基本、强基层、建机制的                                 分布
                                                                         主体          合计发文 联合发文 单独发文
               初步改革目标；第二阶段，改革深化阶段（2014—
               2018 年），政策数量上升后趋于平稳下降，政策改                          国家卫健委                 396      236     160
                                                                  国家中医药管理局              170      161       9
               革关注点逐渐进入改革深水区，医保医药改革逐
                                                                  财政部                   104      104       0
               渐推开，并向公立医院改革逐步深入，取消药品零
                                                                  医保局                    78      62       16
               加成、支付方式改革、医疗服务体系整合、推进分
                                                                  国务院                    76       2       74
               级诊疗等组合拳协同发力；第三阶段，高质量发展                             人力资源和社会保障部             70      59       11
               阶段（2019 年—2023 年），政策数量逐年上升且较                       国家发展改革委                69      68        1
               前两个阶段有大幅提升，高质量发展成为改革的                              药监局                    38      33        5
               关注点，健康中国理念推动卫生健康工作理念从                              教育部                    38      36        2
               以治病为中心转变为以人民健康为中心，以药品                              市场监管总局                 32      29        3
                                                                  民政部                    26      24        2
               集中采购和使用为突破口进一步深化医改，以公
                                                                  工信部                    23      23        0
               立医院绩效考核推进深化改革和运营管理，全面
                                                                  疾控总局                   21      21        0
               建立优质高效的医疗卫生服务体系 。                                  商务部                    17      16        1
                                               ［3］
                  （二）发文部门                                         税务总局                   13      13        0
                   卫生健康领域改革的复杂性、系统性及内容广                           中央军委后勤保障部              12      12        0
               泛性，需要多部门广泛参与和协同合作，本文梳理                             科技部                    10      10        0
               卫生健康政策单独发文和联合发文数量，分析在医                             住房和城乡建设部               9        9        0
               疗改革中各参与主体及主导部门。由表 1 可知，在                           农业农村部                  8        8        0
                                                                  国务院医改领导小组              8        5        3
               部门单独发文方面，国家卫健委位列第一，主要原
               因为医疗、医药、城乡医保等与卫健委职责密切相                               （三）协作网络
               关，国务院单独发文数量位居第二。在联合发文方                                为进一步探究卫生健康领域改革政策层面的
               面，国家卫健委、国家中医药管理局、财政部、国家                           府际联系、合作治理网络，本文逐项梳理政策文
               发展改革委、医保局、人社部居于前六位。在发文                            本，构建政策共同发文合作关系矩阵，并将关系矩
               总量方面，国家卫健委、国家中医药管理局分列一、                           阵导入社会网络分析软件 UCINET，绘制部门总体
               二位，第三为财政部，投入机制改革是新医改的重                            合作网络图以及不同阶段的部门合作网络图，如
               要议题；第四是国家医保局，发文量为 78 个，国家医                        图 4 所示。其中，圆点代表各发文部门节点，圆圈
               保局自 2018 年成立之后，密集推进医保综合领域，                        越大代表部门发文越多，在合作网络中居于核心地
               成为医药、医疗领域改革的重要推进动力和抓手；                            位，连线表示部门之间存在共同发文协作关系，连
               国务院、人社部和国家发展改革委分列五至七位，                            线粗细代表合作次数，连线越密集代表部门合作越
               部门协同合作、药品集中采购谈判、人才队伍建设                            密切。总体来看，以卫健委和中医药管理局为核
               是这些部门关注的主要议题。究其原因，卫生健康                            心，国家发展改革委、财政部、医保局、人社部、药监
               领域改革牵一发而动全身，需要各部门协同合作，                            局、民政部、教育部等为次级核心。
               实现资金、技术、服务、产品、人力等健康资源的合                               为评价各部门之间合作网络及协同机制，本文
                     ［3］
               理配置 。                                             选取了社会网络分析中的凝聚力相关指标，包括：
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