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             第5期 总第112期                           南京医科大学学报（社会科学版）京医科大学学报（社会科学版）
               2022年10月                     Journal of Nanjing Medical University（Social Sciences）of Nanjing Medical University（Social Sciences）  · 501  ·
                                            Journal
             强烈  ［6，10］ 。慢病门诊报销政策在访谈地区落实推广                     中，大部分村民都表示没有听说过该项政策，个别
             时存在以下困境。                                          了解政策的村民表示，“听说过‘两病’门诊报销政
                 第一，人力资源短缺。门诊报销政策主要以二                          策，但去村卫生室问，村医也不知道如何办理。”自
             级及以下医疗机构为依托，基层医务人员是该项政                            上而下单一的执行方式导致慢病门诊政策无法高
             策执行不可或缺的人力资源              ［12］ 。然而通过访谈发           效执行。
             现，基层医务人员配置往往不足，普遍存在高学历                                （四）执行机构间分工不明，缺少协同配合
             人员少、专业结构不合理、年龄老化等现象。同时                                 公共政策执行需要多部门间的协同配合。慢
             村卫生室工作负担重、薪酬待遇水平低、发展前景                            病门诊报销政策执行机构主要包括二级及以上医
             有限，基层医务人员往往难招募、难留用，离职意愿                           院、乡镇中心卫生院（社区卫生服务中心）、村卫生
             和离职率高     ［13-14］ ，加剧了基层医务人员的短缺，在一                室。二级及以上医院既可以进行新的高血压或糖
             定程度上阻碍了门诊报销政策的有效推行。                               尿病患者的确诊，也可以对已确诊患者进行备案注
                 第二，财政激励机制不足。财政资源是公共政                          册。而乡镇卫生院和村卫生室只能对已经建立健
             策推行的有效保障。新医改以来，国家逐渐加大对                            康档案的患者进行存量备案。通过前期访谈我们
             基层医疗机构的投入，但总量依然较低，且存在医                            了解到，医保管理部门在发文后没有深入动员，未
             保总额预付封顶        ［15］ 。访谈中发现，乡镇卫生院等基                明确各个执行机构的职能分工，使得各执行机构间
             层医疗机构由于工作经费有限，医疗设施条件较                             不能及时有效沟通，他们更倾向于完成能带来更多
             差，而药品及耗材收入甚微，基层医护人员诊疗收                            利益的工作，例如二级及以上医院以医疗任务重、
             入较低。由于医保的总额预付制，即使增加患者备                            看病为主等理由将“两病”患者推至村卫生室等基
             案和医疗机构收入，也不能增加医保的结算总额，                            层医疗机构备案，而基层医疗机构又以人手不足、
             在一定程度上导致基层医护人员备案的积极性不                             不会备案等理由将患者推至上一级医院。门诊报
             高，影响政策的有效执行。                                      销政策执行过程中互相推诿现象严重，各执行机构
                 第三，信息等硬件资源不足。信息支持是提高                          分工不明，执行意愿不强，阻碍政策顺利推进。
             公共政策执行效率的重要手段，高效快速的信息整                                （五）执行人员的政策认知较低，执行意向不强
             合共享能促进执行机构之间交流合作，统一认识，                                 执行人员主要包括政策执行主体和目标群
             提高执行效率       ［10，16］ 。目前，平潮镇和刘桥镇的卫生               体。执行人员价值取向是指执行人员对政策的认
             服务平台网络运行速度较慢，且不能与医保备案平                            知程度、认可态度、看法等，其受到执行人员能力、
             台、上级医疗机构实现互联互通，无法共享患者的                            素质、行为状况的影响           ［17］ 。当前，慢病门诊报销政
             医疗诊疗信息，在一定程度上限制了政策的执行。                            策在这方面存在以下困境。
             此外，村卫生室硬件资源较差，也在一定程度限制                                 第一，政策执行主体专业能力欠缺。政策需要
             了慢病门诊政策执行落实。访谈中村医反映“卫生                            依靠人来实施，所以政策执行者专业能力的高低直
             室电脑的版本过于老旧，浏览器与目前“两病”报销                           接影响政策目标的实现            ［18］ 。在对两镇基层医务人
             系统存在不兼容的状况，无法给患者备案”。                              员的访谈中发现，基层医务人员文化程度普遍偏
                 （三）执行方式单一，以自上而下为主                             低，年龄结构老化，他们对政策专业知识的欠缺及
                 执行方式是政策执行主体之间，执行主体与目                          沟通能力的不足降低了其政策信息的敏感度、业务
             标群体之间的互动方式            ［11］ ，主要表现为政策指导、            熟练程度以及解决问题的能力。
             协商沟通、业务咨询服务及其他解释工作。执行方                                 第二，执行主体政策认知度不高。政策认知是
             式是否合理影响着执行者执行意愿的强弱以及执                             政策执行者对政策内容、精神实质以及政策潜在价
             行机构作用的大小         ［6-7］ 。当前，慢病门诊报销政策的              值和利益的把握和理解            ［19］ 。通过对两镇中心卫生
             执行以单一的行政手段为主，通过自上而下层层发                            院管理人员、村医访谈，我们了解到他们对慢病门
             布通知来推动政策的落实。平潮镇中心卫生院管                             诊报销政策认知度不足，甚至部分村医表示从未听
             理人员表示，虽然这种行政手段能在一定程度上推                            过这项政策，即便听说过政策的村医，对该项政策
             动门诊报销政策的执行，但由于缺乏内在薪酬激励                            也是一知半解，未曾仔细研究政策适用范围、患者
             机制和奖惩机制，其执行效果受限。                                  如何备案等。政策细节不熟悉，患者咨询相关问题
                 自上而下的执行方式，各组织之间沟通不足，                          常常出现口径不一，告知患者错误的备案流程。这
             上级部门更多是停留在发文环节，没有继续往下                             些均导致患者备案过程不顺利而未享受到政策红
             深入动员推动政策，将政策宣传到位；乡镇中心卫                            利或对政策产生不认同感。
             生院与村卫生室也没有主动关注政策，深入了解                                  第三，目标群体政策认知度低。高血压、糖尿
             政策细节，将政策宣传给村民。在对村民的访谈                             病患者是慢病门诊报销政策最直接的利益相关
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