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第2期 总第103期                           南京医科大学学报（社会科学版）
                2021年4月                     Journal of Nanjing Medical University（Social Sciences）    · 145  ·


             合作共治的制度提供了法律保障，也体现了“共建                            分采集，但直观上也会显得执法弹性和柔性不足。
             共治共享”的社会治理思想。                                     程序上的效率优先有时也难以兼顾正当程序理念
                 基于法律的规定，在 COVID⁃19 的防控中，各地                    的落实。行政程序的规范性要求任何行政行为的
             多鼓励志愿者参与，走街串巷摸排接触史、发热史，                           作出，均应充分保障相对人的合法权益，认真听取
             协助采取强制措施。COVID⁃19 防控关键期需要协                        相对人的意见，并告知其权利救济方式，这一规范
             助的事项多，甚至可能具有一定的专业化要求，这                            性在私人财产的征收中表现为一系列严格的磋商
             对志愿者的自身素质和招募门槛客观上提出更高                             程序。但复杂的程序性保障有时也意味着无法迅
             要求。但与之相矛盾的是，人数缺口大、招募时间                            速对变化的环境形势作出及时反应，在发生大规模
             短，也影响了对志愿者的资质考核和能力培训。因                            物资缺乏情况下，固守对征收流程的严格要求恐怕
             此，应急状态下多主体参与防控工作，在涉及行政                            难以应对公众健康需求，程序简化是顺应形势的必
             职权时，可能存在着主体范围扩张的风险。公众缺                            然。但又因其涉及公民的私人财产权利，如何确定
             乏行政权，也无法律法规的明确授权，在实际工作                            简化的尺度以不失公平需要进一步思考。
             开展中，多是以行政委托的方式，并无行政责任承                                （三）强化属地管理责任
             担能力，甚至许多民众系自发参与防控活动，在具                                《突发事件应对法》确立了“统一领导、综合协
             体事务执行过程中行政权行使的内容和程序可能                             调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急体
             存在职责不明、权责不清的情况。“政民合作、共同                           系基调，由中央层面对疫情防控工作统一指导和部
             治理”的行政应急模式需要对“民”的主体资质、协                           署，具体的措施和办法由各地区拟定和落实。面对
             助范围和协助方式进行进一步明确，坚持行政主导                            COVID⁃19这类严重的突发公共卫生事件，各地的防
             地位，强调公民的配合义务而非主动作为，防止出                            控措施也是以区域为限，外防输入，内防扩散，全面
             现主体范围的肆意扩张，造成全民执法的局面。                             筑就防御体系。属地管理原则和分类分级的条块
                 （二）强化效率优先原则                                   管理产生高效反应的行政决策，防控措施能够因地
                 效率优先原则作为行政执法中的一项重要原                           制宜，有针对性地产生效果。但属地管理的自主性
             则，目的是贯彻高效便民、行政为民的理念。行政                            提高同样也意味着管理责任的进一步压实，各地容
             执法追求效率是寻找行政投入和产出的一种最优                             易将防控目标聚焦于本行政区域内，忽视区域间的
             配置，这种配置能够最大限度满足公众的某种或某                            政策协调。因此各地出台的防控通告鲜有提及跨
             些价值需求。COVID⁃19防控中，效率优先原则得到                        区域协调条款，也较少涉及有特殊事项的灵活处理
             进一步强化，原因在于满足公众健康目的这一核心                            兜底性条款，在实际执法中难免留下真空地带，执
             价值具有重大性和急迫性。新型冠状病毒为新发                             法人员在责任高压下也会导致作风较为保守、无暇
             现病毒，萌芽前期缺乏对病原学特点、致病性、传播                           进行跨区域的协调，难以顾全各种形势，难以充分
             途径和方式等特性的有效认识，导致错过了限制在                            保障公民权益。十九届四中全会提出推进国家治
             小范围内的“窗口期”防控。病毒在全国范围传播                            理体系和治理能力现代化，应当“构建统一指挥、专
             后，防控便一直与时间赛跑，各部门采取措施往往                            常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”，联
             很难有充分的时间评估，需要用最短的时间以最低                            动是保障应急体系协调性的重要纽带，建立良好的
             的成本达到最佳的控制状态。为切断传播途径，减                            区域协调联动机制也是疫情防控的关键任务。
             少人员流动，防止聚集性病例，执法多采取刚性手
                                                                      二、紧急状态中公民权利的诉求
             段，灵活空间较小，程序上也进行适当简化。
                 作为行政执法的两大价值取向，效率和公平谁                              （一）人身自由保障诉求
             更具有优先的基础性作用一直是颇有争议的问                                   传染病防治义务仅靠传染病患者，或公民自觉
             题。强化效率优先在某种程度上具有对价值进行                             主动进行自我行为限制，碍于主观意识、行为方式
             量化的过程，由此在价值选择上有功利主义倾向，                            和场所限制，多数情况下是难以实现的。因此，尽
             有时也会增加权利失衡的风险，存在不公平的隐                             管公民人身自由作为一项基本权利，在涉及不特定
             患。疫情防控中，客观形势的严峻、决策时间的缩                            多数人健康利益需求的公共利益时，作适当的限制
             短都会加大这一风险，从而有些措施在提出、执行                            是必要的，这也是在传染病流行时，“隔离”这种即
             过程中对事实经过的研判标准较为简单，容易采用                            时性强制措施建立的正当性基础。即时性强制在
             一刀切的方式。例如一些执法人员以身份证地址                             运用时应有明确的前提和目的性——为制止或排
             作为“居住地”的依据，在交通疫情临时检测时，产                           除现行危害公共安全、公共秩序或个人生命、身体、
             生因身份证地址所属区域不同而遭多地劝返的现                             自由、名誉或财产的行为或事实状况 。强制隔离
                                                                                                 ［6］
             象。这一现象源于防控初期人员流动数据未能充                             的出发点和落脚点也应回归到公民的人身自由任
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