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第2期 总第115期                           南
                                                    南京医科大学学报（社会科学版）京医科大学学报（社会科学版）
                 2023年4月                      Journal of Nanjing Medical University（Social Sciences）of Nanjing Medical University（Social Sciences）  · 121  ·
                                              Journal
               费用，照护救助占比持续上升。                                    而有可能消耗大量时间和人力物力财力的方式不
                   具体而言，在社会长期照护保险方面，其净余                          再被认为是高效的福利产品提供方式。鉴于此，非
               额在体系刚建立时为 34.4 亿欧元。之后便连年下                         营利组织以法案所规定的服务标准为导向，在完成
               降，1999—2005 年皆处于入不敷出状态。经过十年                       基本服务提供的同时压缩时间，降低支出                   ［12］ 。非营
               的稳中有升，2016—2018 年净余额再次急剧下降，                       利组织已逐渐偏离其对所有需要帮助的人，尤其是
               2017 年和 2018 年甚至远未达到收支平衡，分别亏损                     对社会边缘和底层人群无条件帮助的宗旨，社会救
               约 30 亿欧元。2019 年提升缴费率使得净余额达到                       助的特点逐渐淹没在对资金追求的目标之下。
               32.9 亿欧元。而在 2021 年，再次出现收不抵支的困
                                                                               四、对我国的启示
               境。1995—2021 年，社会长期照护保险总净余额仅
                           ［9］
               为74.9亿欧元 。                                            如前所述，德国的长期照护体系在建立之初很
                   如果参考同时间段内照护救助的变化情况，则                          好地秉承了“社会市场经济”理念，一方面为所有有
               个人负担不断加重的问题凸显。继 21 世纪初期照                          需求的人提供基本的福利，使其可以享受相应的照
               护救助占社会救助支出的比例降至 12%左右并保                           护服务，这是对社会公正的保障；另一方面在专业
               持一段时期的平稳后，由于 2006 年将更多人纳入长                        照护中，将非营利组织和营利机构一视同仁，同时
               期 照 护 体 系 ，照 护 救 助 达 到 一 个 小 高 峰 ，占 比             降低公立机构在服务提供方面的份额，提升市场效
               15.8%。经 2017 年因缴费率提升带来的照护救助支                      率。然而，面对老龄化带来需求人数不断攀升的困
               出下降，在 2019 年该部分支出再次攀升至 43.3 亿欧                    境，一方面，照护机构提升照护费用，而长期照护
               元，占比在 15%左右。而在 2020 年，照护救助支出                      保险基金的给付程度有限，使个人只得承担更多
                                              ［9］
               再次达到48.62亿欧元，占比逾17% 。                             支出，加剧社会不公。另一方面，营利机构占比持
                   当长期照护保险基金购买力下降，无法负担大                          续攀升，非营利组织为赢得市场份额而进行市场
               部分费用时，不断攀升的照护费用只能由个人承                             化转型，在提升收费标准的同时违背了其建立的
               担。因此，较贫困的人更有可能选择那些只提供基                            初衷。纵观德国长期照护体系的嬗变可以发现，
               本照护、收费较低的机构，而这些机构的照护质量                            市场越发重要，而对社会公平的强调则有所减弱。
               也相对较差。同时，这些人本来就更有可能受困于                                党的二十大报告指出，社会保障体系是人民
               严重失能，从而进一步限制其从事力所能及的工作                            生活的安全网和社会运行的稳定器；要健全社会
               并获得足够收入的途径。这一恶性循环使得他们                             保障体系，扩大社会保险覆盖面，建立长期护理保
               无法过上独立、符合自己意愿的生活，违背了长期                            险制度；实施积极应对人口老龄化国家战略，发展
               照护体系建立的宗旨，带来社会不平等的加剧。                             养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实
                  （二）机构市场化明显，社会慈善宗旨淹没                            现全体老年人享有基本养老服务                 ［13］ 。党的二十大
                   长期照护体系的发展使得照护机构的市场化                           报告为发展符合我国国情的社会保障制度擘画了
               趋势凸显，体现在营利机构占比不断攀升和非营利                            蓝图。
               组织的市场化转型两个方面。                                         结合德国的经验教训可以得到如下启示。就
                   同样以住院照护为例，营利机构数量从 2001 年                      制度建设而言，我国需加快建立全国统一的长期照
               的 3 286 家上升至 2019 年的 6 570 家，占比从 35.9%            护体系。诚然，目前已在全国 49 个市，涉及 27 个省
               上涨至 42.7%；同期非营利组织从 5 130 家上升至                     份开展了长期护理保险制度试点工作                  ［14］ ，然而由于
                                              ［10］
               8 115家，占比从56.0%下降至52.8%          。虽然在2019         地区差异较大、试点城市各具特色，尚未建立全国
               年，营利机构的数量尚不及非营利组织，但若按此                            统一的长期照护制度。这使得那些在异地养老的
               趋势发展，营利机构可能在不久的将来超越非营利                            人面临制度不配套的困境。因此，国家需要加紧为
               组织，从而占据主导地位。                                      失能程度划定等级，确定福利给付方式和费用偿付
                   如前所述，市场的开放带来非营利组织不得不                          额度，从而计算保险缴纳规则。需要指出的是，在
               面临自负盈亏的境遇。为了增加收入，维持机构的                            这一过程中要计算好通过保险基金进行偿付的比
               良性运转，非营利组织也开始追赶市场化潮流。一                            例，防止政府偿付比例不断缩减、个人支出持续扩
               方面，在住院照护中，由于政府只对照护机构所产                            大的现象发生。
               生的费用予以部分支付，为了保证足够的运营资                                 就资金可持续性而言，通过对德国长期照护体
               金，照护机构需要尽量提升收费标准。对无法获得                            系的回溯可以发现，社会保险模式优于以税收作为
               企业资助的非营利组织而言，尤其需要通过收费来                            资金保障的社会救助方式。社会保险模式起到了
               维持运营，因而其收费标准已经与营利机构不相上                           “人人为一人”的作用，可以让有需求的个人得到较
               下 ［11］ 。另一方面，传统的以满足个人需求为导向从                       为体面的照护服务。与之相对比的是，社会救助起
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