Page 50 - 《南京医科大学学报（社会科学版）》2025年第4期

南 第4期 总第129期
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综上，在资源有限的情况下，政策通常会优先
与确定型利益相关者产生联系，一旦建立起紧密框
架，时间银行服务就能够在现有基础上稳定运行，并
逐步扩大影响力。对于潜在型和预期型利益相关者，
政策更加倾向于将其纳入未来规划或长期发展战略
中，短期内对其的注意力分配呈现明显弱势。
表4 利益相关者维度文本单元频数统计
利益相关者类别 政策文本 内部占比
/利益相关者 单元数
确定型利益相关者
政府 147
服务对象 48
志愿者 123
社会组织 39
预期型利益相关者
社区 12
宣传媒体 25
潜在型利益相关者
公众 13
养老机构 3 18.75
四、政策注意力交叉配置研究
（一）政策目标与政策工具的二维交叉分析
为了更深层次地理解政策目标与政策工具之
间的相互联系，对政策单元统计结果进行桑基图可
视化，结果如图 6 所示。左列代表政策目标，右列代
表政策工具，中间流量则表示政策分析单元在该路
径上的流量大小。
1. 基础性目标与高强制性工具的适配
在针对“完善时间银行服务体系与平台”和“确
保服务质量与安全双重保障”两个目标时，能力建
设工具、系统变革工具及命令工具发挥主要作用。
上述两个目标涵盖时间银行发展的基础性需求，所
以政策制定者倾向于采用更具强制性和时效性的
政策工具类型。能力建设工具通过培训、技术资源
支持等手段，提升时间银行服务提供者的专业能力
与服务水平，为时间银行的稳健发展奠定坚实基
础。系统变革工具则着眼于对时间银行服务体系
与平台的全面优化。它通过对现有体系进行深入
剖析，找出存在的问题和瓶颈，并实施针对性的改
革措施，从根本上提升时间银行的运作效率和服务
质量。例如，引入先进的管理理念和信息化技术，
对服务流程进行再造，提高服务的精准性和及时
性。同时，命令工具在其中被广泛应用，具有明确
的规范性和强制性，能够迅速构建起时间银行发展
的框架，通过对时间银行的服务标准、安全规范等
进行明确规定，确保时间银行在合法合规的轨道上
运行。这种强制性的政策工具能够在短期内形成
南京医科大学学报（社会科学版）京医科大学学报（社会科学版）
Journal of Nanjing Medical University（Social Sciences）of Nanjing Medical University（Social Sciences） 2025年8月
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有效的约束和引导，推动时间银行快速建立起基本
的服务体系。
2. 长远目标与非强制性引导工具的契合
劝告工具较多用于“推动行业的创新与可持续
发展”和“构建互助式志愿服务养老体系”两个目
标。从政策目标特性来看，这两个目标具有更长远
的视角。它们不仅要求时间银行在现有基础上进
行持续改进和优化，更鼓励其积极探索新的服务模
总占比
式和技术应用，以满足日益增长的多元化需求，推
（%） （%）
动整个行业的转型升级。这种具有前瞻性和创新
87.07
性的目标，需要一种更加灵活、富有引导性的政策
41.18 35.85
13.45 11.71 工具来实现。而劝告工具善于通过信息传播、理念
34.45 30.00 倡导、激励机制等方式发挥作用，其特点在于非强
10.92 9.51 制性但具有引导性和启发性，能够更加有效地促进
9.03 时间银行服务模式的不断创新和服务质量的持续
32.43 2.93 提升。
67.57 6.10
3.90
81.25 3.17
0.73
图6 政策目标与政策工具交叉统计
（二）政策目标、政策工具与利益相关者的三维
交叉分析
依据前文中构建的三维分析框架，将“X 政策目
标—Y 政策工具—Z 利益相关者”进行交叉频数统
计，统计结果如图 7 所示。对应频数最高和次高的
是完善时间银行服务体系与平台中，与确定型利益
相关者联系紧密的命令工具以及系统变革工具，分
别为 80 和 41 个文本单元。这表明，在当前的政策
讨论或文本分析中，完善时间银行服务体系与平台
是一个核心议题，得到了广泛的政策注意力。同
时，这两个高频坐标都与确定型利益相关者联系紧
密，说明在政策发展过程中，确定型利益相关者仍
旧占据强势地位。此外，统计结果还显示，频数排
名前 5 项坐标中，有 3 项都落在了完善时间银行服
务体系与平台目标上，2 项落在确保服务质量与安
全双重保障上，并且均与确定型利益相关者联系紧
密，进一步强调了这两方面目标是时间银行政策的
核心目标，二者相辅相成，共同保障时间银行的稳
定运行和可持续发展。确定型利益相关者凭借其
资源和决策优势，在实现这些目标的过程中发挥着
主导作用。此外，劝告工具在推动行业的创新和可