Page 16 - 《南京医科大学学报（社会科学版）》2026年第1期
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南                                             第1期 总第132期
                                                    南京医科大学学报（社会科学版）京医科大学学报（社会科学版）
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                                             Journal of Nanjing Medical University（Social Sciences）of Nanjing Medical University（Social Sciences）  2026年2月
                                             Journal
                                                                 的情况   ［23］ 。同时，医养结合各利益相关者之间存在
                 医养结合政策制定者    执行主体           目标群体
                          （当地政府、医养机       （农村老年人、                的博弈困境是导致目前医养结合呈现“松散型”的根
                          构、卫生行政机构等）       医护人员）
                                                                 本原因，医养结合协同治理的目标难以达成                    ［24］ 。目
                     医养结合           理想化政策                        前，我国农村医养结合型养老服务存在着政策碎片
                      政策       （医养结合政策实施的合
                                理性、可行性、合法性）                      化与管理部门化共存、“医”与“养”两个服务体系相
                                                                 对独立、医养结合缺少协同创新等问题。最为突出
                                    政策执行环境               紧张
                            （执行地区的政治、经济、文化环境）                    的现象是，养老机构归民政部门管，医疗卫生机构
                                                         处理      归各级卫生健康部门管，医养结合机构的准入与监
                                                                 督往往是由这两部门共同管理，但医保报销的核定
                             反馈信息       评估反馈系统           建制      准入和报销标准是医疗保障部门的事务，这就导致
                                                                 最终“无人负责”或“多头领导”的尴尬局面。各部
                   图1 农村医养结合养老模式政策执行分析框架                         门职能、行业标准及财政渠道不一，且存在职能交
                                                                 叉，导致整体缺乏整合动力，严重制约了协同发展。
                  三、现实反映：农村医养结合政策执行的                                 （三）农村医养结合供需结构严重失衡，难以满
                                 现实困境                            足目标群体需求
                                                                     史密斯模型中的政策目标群体主要指政策实
                  （一）农村居家养老服务中心形同虚设，理想化
                                                                 施所针对的人群，人群的个人特性以及对政策的认
               政策未完全执行
                                                                 知都会对政策执行产生影响。近年来，我国医养结
                   史密斯模型中理想化政策具备合理性、可行性
                                                                 合养老服务有了很大的发展，但医疗与养老服务在
               和合法性的特征。从合理性来看，在农村地区推进
                                                                 政策体系、硬件设备等方面还很欠缺，影响了老年
               医养结合可以满足不同健康水平老年人的医疗和
                                                                 人需求的释放       ［25］ 。从供给上来看，现有的医养结合
               养老需求，在供给侧构建起“精准”的医养结合养老
                                                                 养老服务供给内容单一，有效供给不足                  ［26］ 。研究发
               服务体系    ［20］ ；从可行性来看，医养结合是老龄化国
                                                                 现，当前农村医养结合服务发展重心发生偏移，农
               家对医疗服务和养老服务“双轨制”进行资源整合
                                                                 村老年人医养服务的实际需求无法被精准识别和
               的一种手段，通过各地开展的医养结合试点工作，
                                                                 满足，供需结构严重失衡。具体而言，在服务模式
               逐渐形成了一些较为成熟的模式                 ［21］ ；从合法性来
                                                                 上，各地均着重发展机构型医养结合养老服务，忽
               看，政府颁布的一系列有关医养结合工作的政策文
                                                                 视了居家和社区型服务，与超 95%老人的实际选择
               件能够明确医养结合发展方向、具体要求和最终目
                                                                 错位。在服务对象方面，重心偏向失能、半失能老
               标 ［22］ 。然而，多数老年人习惯于传统的居家养老和
                                                                 人，忽略了能够自理的健康老人和机能衰退老人的
               社区养老，对医养结合养老模式了解不深，民间资                            多元化养老服务需求。在服务内容上，大部分乡镇
               本开展医养结合机构的积极性受限。调研发现，当
                                                                 卫生院和村卫生室只具备基本医疗服务能力，规模
               前湖南省 90%以上的农村老年人选择居家养老，尽                          小且分科少，重“治已病”，轻“防未病”，对于疾病预
               管各村已普遍设立居家养老服务中心，但多数仅挂牌                           防、健康知识科普等需求关注较少，阻碍了从“医养
               而未实际运行。一方面，由于居家、社区医养结合服                           结合”到“康养结合”的目标升级。
               务涉及面广、量大，财力人力投入大，地方推进积极性                              （四）农村医养结合护理人员量少质薄，政策执
               不高，资源普遍向医疗机构或养老机构倾斜，忽视了                           行环境基础薄弱
               大部分农村居家养老的老年人服务需求；另一方面，                               史密斯模型中的政策执行环境指在政策执行
               监督机制的不完善也助长了“重机构、轻居家”倾向，                          过程中受到的宏观和微观因素影响，政策的实施应
               导致农村居家养老服务中心多流于形式，极大阻碍了                           与当地的政治、经济、文化环境相适应。在现行的
               医养结合服务的高质量发展。                                     养老模式下，关于老年疾病的医疗服务水平和养老
                  （二）农村医养结合部门缺乏协同创新，多元执                          服务水平均不高，而新时代下的老年人对于养老模
               行主体联动不畅                                           式有着更高的要求         ［27］ 。为推进医养结合，国家出台
                   史密斯模型中的政策执行主体指主要负责政                           了指导性文件和专项政策，为政策执行创造了良好
               策执行的相关部门或机构，在医养结合中具体体现                            的政治环境。然而，医养结合服务在发展过程中受
               为执行医养结合政策的当地政府、医养机构、卫生                            到社会文化环境的影响，相关的宣传工作未能及时
               行政机构等。医养结合服务工作涉及工信、卫健、                            跟进，导致老年人对医养结合服务模式了解程度不
               民政等多个部门，工作划分条块明显，具体实施过                            深 ［28］ 。同时，政策的执行还需要良好的资源保障，
               程中存在部门机构交叉重叠、多头管理、协调困难                            但农村地区的自然禀赋使得医护人员职业发展受
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